1. CEFIS, Observatoire de la participation électorale des résidents étrangers
Depuis 1999, le CEFIS assume le rôle d’Observatoire de la participation électorale des résidents étrangers aux élections communales et européennes. A ce titre, il suit de manière diachronique l’évolution de l’électorat actif et passif des personnes de nationalité étrangère au Grand-Duché de Luxembourg, en s’appuyant sur des méthodologies mixtes, quantitatives et qualitatives (analyses statistiques, enquêtes par questionnaires semi-ouverts, entretiens semi-directifs et recherche documentaire).
Le dernier bilan, publié en 2024, porte sur les élections communales de 2023 ainsi que sur les élections européennes de 2024. Il analyse notamment les taux d’inscription des ressortissants étrangers selon différentes variables socio-démographiques, ainsi que l’électorat passif, à savoir les candidats et les élus. En complément, le CEFIS a publié une étude spécifique, consacrée à la diversité culturelle des candidats aux élections communales, mobilisant des indicateurs migratoires allant au-delà du seul critère de nationalité.
2. Un élargissement progressif du droit de vote communal
Le droit de vote des personnes de nationalité étrangère a été introduit au Luxembourg dans le cadre de la mise en œuvre de la citoyenneté européenne. Le principe de la citoyenneté européenne, qui inclut le droit de vote actif et passif des citoyens de l’Union dans leur État membre de résidence, a été introduit dans le Traité de Maastricht, négocié sous présidence luxembourgeoise. Afin de donner effet à ce principe, deux directives européennes ont été adoptées pour fixer les conditions d’exercice du droit de vote pour les élections municipales et les élections européennes. Ces directives ont ensuite été transposées en droit national. Le droit de vote actif y est notamment subordonné à une démarche d’inscription préalable sur les listes électorales.
Droit de vote pour les élections communales
Les citoyens de l’UE ont pu participer pour la première fois aux élections communales luxembourgeoises de 1999, en tant qu’électeurs ou candidats, sous réserve de certaines conditions dont la durée de résidence.
En 2003, le droit de vote actif aux élections communales a été étendu aux ressortissants de pays tiers, à condition, comme pour les citoyens de l’UE, de justifier de 5 années de résidence au Luxembourg.
En 2005, la durée de résidence requise pour les citoyens de l’UE souhaitant se porter candidats aux élections communales a été fixée à 5 ans.
En 2011, le droit de vote passif a été étendu aux ressortissants de pays tiers résidant au Luxembourg depuis au moins cinq ans.
Depuis les élections communales de 2011, toute personne majeure de nationalité étrangère, citoyenne de l’UE ou ressortissante de pays tiers, justifiant d’une résidence d’au moins 5 ans au Grand-Duché, pouvait exercer le droit de vote actif, à condition de s’inscrire sur les listes électorales, ainsi que le droit de vote passif.
La réforme électorale de 2022 a supprimé toute condition de durée minimale de résidence. Désormais, toute personne majeure de nationalité étrangère légalement domiciliée au Luxembourg peut s’inscrire sur les listes électorales communales, à l’exception des demandeurs de protection internationale et des bénéficiaires de la protection temporaire.
D’un point de vue juridique, le Luxembourg figure aujourd’hui parmi les États ayant accordé le droit de vote actif et passif aux ressortissants de pays tiers, sans condition de durée de résidence. Au sein de l’Union européenne, il dispose ainsi, avec l’Irlande, du cadre légal le plus favorable en matière de participation électorale des résidents étrangers.
3. Quelques résultats clés au niveau de l’électorat actif
Au 1er janvier 2025, le Luxembourg compte 47,2% de résidents adultes de nationalité étrangère, tandis que 25% des Luxembourgeois possèdent une double ou multiple nationalité, détenant une ou plusieurs autres nationalités en plus de la nationalité luxembourgeoise.
L’immigration a ainsi contribué largement à l’élargissement du corps électoral aux élections communales à la fois directement par l’inscription sur les listes électorales et indirectement, par l’acquisition de la nationalité luxembourgeoise de résidents porteurs d’une nationalité étrangère :
L’augmentation du nombre d’électeurs luxembourgeois s’explique principalement par l’évolution de la législation sur la nationalité, marquée par plusieurs réformes majeures. La réforme de 2008 a introduit le principe de la plurinationalité, supprimant l’obligation de renoncer à la nationalité d’origine, et a consacré le droit du sol de deuxième génération. La réforme de 2017 a élargi ces dispositifs en instaurant le droit du sol de première génération en élargissant ainsi, au-delà du lien de filiation, les possibilités d’acquisition quasi automatique de la nationalité luxembourgeoise. Elle a également diversifié les voies d’accès à la nationalité en introduisant, à côté de la naturalisation, plusieurs mécanismes d’option.
Ces évolutions législatives ont eu un impact direct sur la taille de l’électorat luxembourgeois. Ainsi, entre les élections communales de 2017 et celles de 2023, le nombre d’électeurs luxembourgeois a augmenté de 12,4 %, passant de 251.342 à 282.193 personnes, soit 30.851 électeurs supplémentaires en six ans. Alors que parallèlement le nombre d’électeurs étrangers diminuait sur la même période.
4. Les taux d’inscription des résidents de nationalité étrangère
Au 17 avril 2023, le taux d’inscription des résidents étrangers aux élections communales s’élevait à 19,8 %, ce qui correspond à 50.084 personnes inscrites sur une population éligible de 252.464 résidents étrangers.
Six ans plus tôt, ce taux atteignait 22,7 %. La baisse observée s’explique principalement par la réforme de la loi électorale de 2022, qui a supprimé la condition d’une durée minimale de résidence de cinq ans. Cette modification a entraîné un élargissement immédiat et substantiel du corps électoral potentiel, provoquant mécaniquement une diminution du taux d’inscription, sans pour autant refléter un désengagement réel, puisque le nombre absolu de personnes inscrites a augmenté.
Les taux d’inscription varient en fonction de variables déterminantes, telles que la durée de résidence et l’âge.
Plus la durée de résidence dans la commune ou au Grand-Duché est longue, plus la probabilité d’inscription augmente. Ce constat confirme la théorie de l’exposition, selon laquelle l’ancrage social et la familiarisation avec l’environnement institutionnel se renforcent avec le temps. De même, l’inscription sur les listes électorales tend à croître avec l’âge, les personnes plus âgées étant généralement plus enclines à participer au processus électoral.
Les taux d’inscription varient sensiblement selon la nationalité. Ils sont globalement plus élevés chez les citoyens de l’Union européenne (21 %) que chez les ressortissants de pays tiers (15,3 %).
Le taux d’inscription des citoyens de l’UE sur les listes électorales communales en 2023
Source : CTIE-RNPP, MFSVA, CEFIS asbl
Parmi les citoyens de l’UE, les niveaux d’inscription les plus élevés s’observent chez les ressortissants des pays du Nord et du Centre de l’Europe, en particulier des pays limitrophes du Luxembourg, ainsi que de l’Autriche et du Danemark. Ces populations présentent en moyenne un niveau d’éducation plus élevé et un niveau de qualification plus élevé sur le marché du travail, des caractéristiques généralement associées à une participation politique accrue.
À l’inverse, les taux d’inscription en dessous de la moyenne concernent principalement les ressortissants des pays du Sud de l’Europe et d’Europe centrale et orientale. La population portugaise, par exemple, est toujours majoritairement composée de personnes moins qualifiées et disposant d’un niveau d’éducation plus faible ; une partie d’entre elles n’a par ailleurs jamais exercé le droit de vote au cours de leur vie. Pour les ressortissants d’Europe de l’Est, l’adhésion plus tardive de leurs pays à l’Union européenne et donc une présence plus récente au Luxembourg constituent également un facteur explicatif.
Ces tendances peuvent toutefois être affinées par l’analyse locale. Dans certaines communes, les taux d’inscription dépassent largement la moyenne nationale : dans dix communes, plus de 30% des ressortissants portugais sont inscrits. Cette situation peut s’expliquer par une insertion locale plus forte et par l’action de leaders communautaires jouant un rôle de multiplicateurs. À l’inverse, certaines communautés, comme celles des États baltes, ont bénéficié de moins de relais de ce type.
Le taux d’inscription des ressortissants de pays tiers sur listes électorales communales en 2023
Source : CTIE-RNPP, MFSVA, CEFIS asbl
S’agissant des ressortissants de pays tiers, il convient de souligner le taux d’inscription relativement élevé de la communauté indienne, caractérisée par un haut niveau de qualification et par l’engagement de membres influents au sein de la communauté.
Par ailleurs, la suppression de la condition de durée de résidence a permis de toucher des communautés plus récemment installées, notamment des ressortissants de pays en situation de conflit ou de persécution, tels que les Syriens, les Irakiens et les Afghans. Des actions ciblées ont été menées en collaboration avec les responsables de centres d’accueil afin de les sensibiliser à l’inscription électorale.
À l’inverse, certaines communautés connaissent une baisse relative des inscriptions, notamment celles originaires du Monténégro, du Cap-Vert et de la Serbie, dont les ressortissants figurent parmi les plus fortement engagés dans des processus de naturalisation au Luxembourg.
Il convient enfin de relever que 97 % des électeurs étrangers inscrits sont nés à l’étranger, contre 3 % nés au Luxembourg. Le taux d’inscription des étrangers nés au Luxembourg (15,9 %) est inférieur à celui des étrangers nés à l’étranger (20 %), un résultat qui peut s’expliquer principalement par l’effet de la législation sur la nationalité, facilitant l’accès à la citoyenneté pour les personnes nées ou socialisées au Luxembourg.
Au-delà de la nationalité, ces écarts reflètent également des différences de profils socio-économiques. Les personnes issues des milieux populaires et disposant d’un faible niveau d’éducation présentent généralement des taux d’inscription plus faibles que celles appartenant aux catégories socio-économiques supérieures. D’autres facteurs interviennent également, tels que l’existence d’un projet migratoire de courte durée ou, au contraire, l’impact d’actions ciblées menées par des multiplicateurs, des associations et les communes.
5. Regard sur l’électorat passif aux dernières élections communales
Les candidats issus de la diversité culturelle
En ce qui concerne l’électorat passif, 3.854 candidats étaient en lice lors des dernières élections communales, dont 9,8 % de nationalité étrangère (379 candidats). Cette proportion a augmenté de manière continue depuis 1999, année où l’on ne comptait que 138 candidats étrangers sur 3.326 candidats, soit 4,3 %.
Si la nationalité constitue un indicateur important de la participation politique des étrangers, elle reste toutefois insuffisante pour saisir la complexité des parcours migratoires et la diversité culturelle. C’est pourquoi d’autres variables ont été prises en compte, notamment le pays de naissance et la détention d’une seconde nationalité par des candidats luxembourgeois. Sur cette base, il apparaît que 9,9 % des candidats luxembourgeois possédaient une seconde nationalité, que 22,9 % de l’ensemble des candidats étaient nés à l’étranger et que 27,9 % relevaient de la diversité culturelle au sens large. Ce dernier indicateur composite repose sur des catégories mutuellement exclusives : candidats de nationalité étrangère, candidats luxembourgeois nés à l’étranger et candidats luxembourgeois nés au Luxembourg avec une seconde nationalité.
La proportion de candidats étrangers varie sensiblement selon les partis politiques. Les grands partis traditionnels présentent proportionnellement le moins de candidats étrangers, tout comme les listes citoyennes et les candidatures individuelles dans les communes à scrutin majoritaire. À l’inverse, les partis de taille moyenne ou plus modeste affichent des niveaux plus élevés.
De manière générale, la diversité culturelle des candidats apparaît nettement plus marquée que ne le laisse supposer la seule nationalité étrangère, et ce dans toutes les formations politiques. Si le nombre de candidats étrangers est comparable à celui des Luxembourgeois détenteurs d’une seconde nationalité, la proportion de candidats nés à l’étranger est nettement plus élevée : selon les partis, elle est comprise entre 1,2 et 3 fois celle des candidats étrangers.
L’analyse fondée sur l’indicateur composite montre que la diversité culturelle est en moyenne 2,8 fois plus élevée que celle mesurée uniquement à partir de la nationalité étrangère, avec des variations selon les partis allant de 1,9 à 3,6.
Candidats issus de la diversité culturelle selon les partis politiques aux élections communales de 2023
Source : CTIE-RNPP, MFSVA, CEFIS asbl
Les plus fortes progressions concernent les grands partis traditionnels (CSV, DP, LSAP), ainsi que les listes citoyennes et celles des communes à scrutin majoritaire. Malgré ces évolutions, les grands partis traditionnels continuent d’afficher des niveaux de diversité inférieurs à ceux des partis de taille moyenne ou plus modeste, quel que soit l’indicateur retenu.
Plusieurs facteurs permettent d’expliquer ces écarts. Dans les grands partis traditionnels, les places sur les listes sont plus disputées en raison de la présence de mandataires sortants et d’un taux de renouvellement plus élevé. Les nouveaux candidats y font face à une forte concurrence de figures établies. À l’inverse, dans certaines communes, les partis plus petits rencontrent des difficultés à compléter leurs listes et élargissent leur recrutement à la diversité culturelle en fonction des opportunités locales. Des considérations idéologiques jouent également un rôle. Certains partis affichent une volonté d’ouverture, ce qui se traduit par une plus forte présence de candidats de nationalité étrangère et d’autres groupes traditionnellement sous-représentés, notamment les femmes. Enfin, des choix stratégiques liés au système électoral interviennent : celui-ci favorise les voix nominatives et avantage les candidats capables de mobiliser un électorat large, au-delà de leur communauté d’origine, en particulier parmi les électeurs luxembourgeois.
La sous-représentation des candidats issus de l’immigration peut également s’expliquer par un éventuel sentiment de non-légitimité ou par un calcul coût-bénéfice défavorable, compte tenu des faibles chances d’élection. Le caractère fortement personnalisé du scrutin accentue ces mécanismes, les candidats devant recueillir un nombre élevé de suffrages auprès de l’ensemble de l’électorat luxembourgeois.
Malgré certains signes d’ouverture, une sous-représentation significative des résidents d’origine étrangère subsiste par rapport à leur poids démographique. Cette situation conduit à une sous-utilisation de leurs compétences linguistiques et culturelles susceptibles d’enrichir et de diversifier le paysage politique. Il apparaît dès lors nécessaire de lever les obstacles institutionnels, sociaux ou symboliques qui freinent leur engagement. Les partis politiques sont ainsi invités à intégrer plus largement la diversité culturelle et linguistique, tant dans leurs structures que sur leurs listes de candidats, et à encourager activement les candidatures issues de l’immigration.
Dans une perspective stratégique, et compte tenu du système électoral axé sur les votes nominaux, il est avantageux de présenter des candidats susceptibles de mobiliser des voix dans différents segments de l’électorat, en particulier parmi les électeurs luxembourgeois.
Parmi les élus, on enregistre 21 conseillers communaux de nationalité étrangère sur un total de 1.121 conseillers, soit 1,9%.
Pour les élus, nous ne disposons pas, contrairement aux candidats, d’informations sur d’autres indicateurs culturels que la nationalité étrangère.
Source : CTIE-RNPP, CEFIS asbl
En nous basant sur la participation électorale des seuls résidents de nationalité étrangère, nous observons clairement une large sous-représentation par effet d’entonnoir : en partant d’une population initialement éligible représentant 47,2 %, on aboutit à une proportion d’élus de seulement 1,9%.
Cette situation met en évidence une sous-représentation flagrante, notamment au regard du poids économique que représentent les actifs salariés de nationalité étrangère. Cette sous-représentation apparaît encore plus marquée lorsque ces chiffres sont rapportés à la population active.
Au 31 mars 2025, le marché de l’emploi luxembourgeois comptait 496.490 salariés, non-inclus les fonctionnaires des institutions internationales. Parmi eux, 70,4 % (349.750) étaient des ressortissants étrangers, contre 29,6 % (146.740) de citoyens luxembourgeois. Les travailleurs étrangers se répartissaient entre 312.850 ressortissants de l’Union européenne (63 % de l’ensemble des salariés) et 36.900 ressortissants de pays tiers (7,4 %). La main-d’œuvre salariée se répartissait comme suit :
- 45,7 % de frontaliers (226.670 personnes),
- 26,5 % de résidents luxembourgeois (131.600 personnes),
- 27,8 % de résidents étrangers (138.220 personnes).
En excluant les travailleurs non-résidents ainsi que les fonctionnaires internationaux, on obtient un total de 269.820 actifs salariés résidents, dont 51,2 % sont de nationalité étrangère.
Les jeunes et les femmes
En 2023, l’âge moyen des candidats s’élevait à 47,5 ans contre 45,4 ans en 1999. Du côté des élus, l’âge moyen atteignait 49,8 ans en 2023, alors qu’il était de 47,6 ans en 1999.
Lors des élections communales de 2023, 22 % des candidats avaient entre 18 et 35 ans, tandis que 31 % étaient âgés de 56 ans ou plus. Ces écarts sont encore plus marqués parmi les élus : seuls 16 % appartenaient à la tranche des 18–35 ans, contre 38 % âgés de 56 ans et plus.
Par ailleurs, les femmes représentaient 39 % de l’ensemble des candidats. Bien qu’elles demeurent largement sous-représentées, leur présence a connu une progression relative substantielle depuis 1999, année où elles ne constituaient que 24 % des candidatures. La part des femmes parmi les élus s’établissait à 31 % en 2023, contre 15 % en 1999, ce qui traduit également une avancée significative. Néanmoins, à l’instar de la nationalité, les femmes sont largement sous-représentées au niveau de l’électorat passif et la répartition des femmes entre les partis politiques reste inégale.
La répartition des catégories socio professionnelles parmi les candidats et les élus
Lors des élections communales de 2023, 26 % des candidats sont issus du secteur public, parapublic ou conventionné. Cependant, la proportion de cette catégorie parmi les élus augmente à 32 % en 2023. La part relative des élus issus du secteur public dépasse donc significativement celle des candidats, ce qui suggère que l’appartenance à cette catégorie professionnelle pourrait favoriser l’élection en tant que conseiller communal.
En revanche, la tendance inverse est observée pour les employés du secteur privé. Cette catégorie représente 19 % des candidats lors des élections de 2023, mais leur part parmi les élus diminue à 14 %.
Les candidats et les élus selon les catégories socio-professionnelles aux élections communales de 2023
Source : CEFIS asbl
Les cadres et professions libérales sont bien représentés avec chaque fois 15% des candidats en 2023, alors que leur part parmi les élus est légèrement supérieure avec 17%.
Une autre variation concerne les professions manuelles, peu représentées dans l’ensemble des candidats. Les ouvriers, techniciens et contremaîtres constituent respectivement 4 % du total des candidats en 2023, mais leur proportion parmi les élus chute à 1 % en 2023. A l’inverse, les agriculteurs, ancrés dans les petites communes à caractère rural, ne représentent que 1 % des candidats en 2023, mais 4 % des élus en 2023.
Une autre catégorie bien représentée parmi les candidats et les élus est celle des retraités avec 18% parmi les candidats et 19% parmi les élus.
6. Conclusion
Le Luxembourg dispose d’un cadre juridique particulièrement ouvert en matière de participation électorale des personnes de nationalité étrangère au niveau communal. Toutefois, cette ouverture ne se traduit pas encore par une représentation politique à la hauteur de leur poids démographique et économique. L’analyse met en évidence un effet d’entonnoir marqué, conduisant à une sous-représentation persistante des résidents étrangers parmi les élus communaux.
Par ailleurs, la nationalité constitue un indicateur nécessaire mais insuffisant pour appréhender la diversité réelle de la représentation politique. Les résultats montrent que la diversité culturelle, mesurée à l’aide d’indicateurs complémentaires tels que le pays de naissance ou la binationalité, est sensiblement plus élevée que ne le suggèrent les seules statistiques fondées sur la nationalité étrangère. Bien que cette diversité soit déjà présente parmi les candidats, elle demeure encore peu visible dans l’espace politique local.
Dans ce contexte, le renforcement de la représentativité démocratique passe par une action concertée visant à lever les freins institutionnels, sociaux et symboliques à la participation électorale, tant au niveau de l’électorat actif que passif. Les partis politiques jouent à cet égard un rôle central : l’ouverture accrue de leurs structures, la diversification de leurs listes et la valorisation des parcours issus de la migration constituent des leviers essentiels pour mieux refléter la composition sociale et culturelle des communes.
Enfin, le renforcement de la participation électorale des résidents étrangers passe nécessairement par l’activation de leviers en amont, au niveau de l’électorat actif. Il s’agit d’un défi sociétal à relever conjointement par les pouvoirs publics nationaux et communaux, ainsi que par les acteurs de la société civile. Une stratégie de sensibilisation inscrite dans le long terme, une communication publique continue, l’adaptation des stratégies de mobilisation aux publics sous-représentés et l’information systématique des nouveaux résidents lors de leur enregistrement à la commune constituent autant de pistes concrètes pour renforcer, à terme, la légitimité et la représentativité de la démocratie communale au Luxembourg.